Allereerst even een beknopte les klimaatrecht. Klimaatnormen voor bedrijven worden in veel gevallen gemaakt in Brussel, waarna nationale wetgevers deze moeten implementeren in het eigen systeem. Worden de normen overschreden dan heeft de Nederlandse overheid twee opties om te handhaven: het bestuursrecht en het strafrecht.
Dwangsommen, bestuurlijke boetes en het intrekken van vergunningen zijn gevolgen van uitspraken in het bestuursrecht. Het strafrecht werkt anders en is een ultimum remedium: een laatste middel. Een straf, zoals een boete, taakstraf of gevangenisstraf moet afschrikken en maakt duidelijk dat een bepaalde gedraging door de maatschappij wordt afgekeurd.
Als advocaat bij een groot kantoor op de Zuidas deed Sjoerd Lopik veel strafzaken voor het bedrijfsleven. Hij kreeg te maken met zaken rond fraude, omkoping en witwassen. Tegelijkertijd verdiepte hij zich in klimaatverandering. Daarbij viel het hem op dat het strafrecht slechts zelden wordt gebruikt om bedrijven die schade aan het klimaat aanbrengen te berechten. Hij besloot een proefschrift over het onderwerp te schrijven.
Waarom vond je het opmerkelijk dat het strafrecht beperkt wordt ingezet in klimaatzaken?
‘Omdat het strafrecht bij uitstek geschikt is om gedragsverandering af te dwingen. Dat is een van de kerndoelen van het strafrecht. Denk aan een moord. Iemand wordt bestraft zodat het niet opnieuw gebeurt, maar ook om aan de maatschappij duidelijk te maken dat dit gedrag onacceptabel is.
Die logica past naadloos bij klimaatverandering. Ook daar is gedragsverandering van bedrijven, burgers en overheden noodzakelijk. Bovendien is het strafrecht het meest expressieve rechtsgebied dat de overheid heeft om uit te drukken dat bepaald gedrag moreel verkeerd is. Naarmate de morele verontwaardiging over klimaat toeneemt, wordt de roep om strafrecht sterker.’
Als het strafrecht zich in de basis goed leent voor klimaatzaken, waarom zien we het dan zo weinig?
‘In het strafrecht moet je voor veel delicten een causaal verband aantonen. Die causaliteit is in milieuzaken veel ingewikkelder dan bij moord of diefstal. Daar leidt de actie van de een tot de dood van een ander of een verdwenen portemonnee. In een milieudelict moet je bijvoorbeeld aantonen dat de longaandoening van het slachtoffer komt door toedoen van een nabijgelegen fabriek. Dat is lastig omdat het vaak om ziektes gaan die ook zonder die fabriek voorkomen.
Klimaatdelicten zijn nog eindeloos veel ingewikkelder. Zelfs de bedrijven met de allergrootste uitstoot dragen maar voor een paar procent bij aan de totale historische emissies die klimaatverandering veroorzaakt. Daardoor is het heel moeilijk om aan te tonen dat bijvoorbeeld een bepaalde natuurramp niet had plaatsgevonden als een specifieke partij geen CO2 had uitgestoten.
Een bekend voorbeeld van een zaak in Frankrijk komt van een jongen die zijn vriendin verloor in een overstroming. Hij daagde energiereus Total Energies voor de rechter en sprak van dood door schuld. De officier van justitie heeft de zaak uiteindelijk geseponeerd, omdat onvoldoende aangetoond kon worden dat het meisje nog had geleefd als Total Energies niets had uitgestoten.’
Als een causaal verband lastig aan te tonen is, hoe kun je het strafrecht dan wel benutten?
‘In de rechtspraak kom je dan uit bij zogenaamde abstracte gevaarzettingsdelicten. Je legt de focus dan niet op de schade die bedrijven toebrengen, maar richt je op de normen die aan bedrijven zijn opgelegd en worden overschreden.
Dat is wat er is gebeurd in het dieselschandaal rond sjoemelsoftware. Er is nooit tegen Volkswagen gezegd dat ze klimaatschade hebben aangericht. De autobouwer is juist bestraft op de uitstootnormen die ze overtreden. En er zijn veel meer van dat soort normen, zoals de uitstootregels binnen het emissiehandelssysteem.
Daarom is het belangrijk dat normen steeds strenger worden. Het recht is een van de belangrijkste middelen als we de klimaatdoelen van 2050 willen halen. Als we toe willen werken naar klimaatneutraliteit, moet stapsgewijs het juridische net achter de broeikasgasemissies zich sluiten.’
Je beschrijft in je proefschrift hoe de afschrikkende werking van het strafrecht ook benut kan worden in klimaatzaken. Welke kansen zie je?
‘Allereerst vergroot een strafzaak de bekendheid van regels. Veel bedrijven kennen de klimaatregels niet eens. Strafzaken trekken media-aandacht, waardoor regels zichtbaarder worden.
Daarnaast komen zaken door vervolging hoger op de agenda bij bestuurders. Een goed voorbeeld is het anti-witwasbeleid bij banken. Na enkele strafzaken is dat beleid totaal omgegooid. Er is een hoop te zeggen tegen die wetgeving en die strafzaken, maar feit is wel dat deze zaken laten zien dat een enkele strafzaak een grote invloed op het bedrijfsleven kan hebben. Inmiddels werkt bij sommige banken een kwart van het personeel aan anti-witwasmaatregelen. Zo kan strafrecht in klimaatzaken ook een signaalfunctie hebben: een paar strafzaken van het Openbaar Ministerie kan ervoor zorgen dat een hele beroepsgroep zijn beleid omgooit.’
Toch schrijf je dat het voor het OM lastig is om het strafrecht in klimaatzaken toe te passen. Waarom?
‘Het OM kampt eigenlijk met twee uitdagingen: normering en handhaving. Bij normering is het idee dat klimaatbeleid in aanloop naar 2050 strenger en strenger wordt, zodat CO2-emissies afnemen. Maar in het afgelopen jaar zien we een tegengestelde beweging. Met de aanstelling van Trump is er in de VS een anti-klimaatwind gaan waaien, terwijl in Europa het Draghi-rapport heeft bijgedragen aan een focus op het versterken van onze concurrentiekracht. Naar aanleiding daarvan worden duurzaamheidsregels door de Europese Commissie gesimplificeerd. Daar valt op zich wat voor te zeggen, ware het niet dat veel klimaatregels nu worden afgezwakt.
Daarnaast zien we dat handhaving lastig is. Toezicht in Nederland is sterk gefragmenteerd en instanties kampen met onvoldoende capaciteit om milieunormen te handhaven. De pakkans bij milieucriminaliteit is daardoor schrikbarend laag. Daardoor ontbreekt de prikkel van bedrijven om aan de normen te voldoen.’
Onlangs deed het Internationaal Gerechtshof een uitspraak die door milieuorganisaties historisch wordt genoemd: landen hebben de plicht om wereldburgers te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering. Wat gaat het effect zijn van deze uitspraak op het gebruik van het strafrecht in klimaatzaken?
‘De uitspraak bevestigt dat klimaatbeleid geen keuze is, maar een juridische verplichting. Dat is waardevol, want belangenorganisaties kunnen dit gebruiken om hun overheden tot ambitieuzer beleid te dwingen. Het heeft indirect ook gevolgen voor het strafrecht. Als staten meer op hun verplichtingen gewezen worden, kan het betekenen dat ze meer normen instellen. Worden die normen ernstig overtreden, dan kunnen overheden het strafrecht inzetten om naleving af te dwingen.’
Een rechtsvorm in opkomst is het strafbaar stellen van ecocide: het ernstig en doelbewust beschadigen van ecosystemen. Welke rol kan het strafrecht hier spelen?
‘Ik zie vooral kansen voor het strafbaar stellen van milieuovertredingen, dus de vervuiling van de omgeving. Inmiddels heeft ecocide een plek gekregen in het strafecht in Frankrijk en België. Een groot voordeel is dat ecocide een naam biedt voor milieuovertredingen. Waar moord en diefstal krachtige begrippen zijn, gaat het bij milieuovertredingen vaak over het ‘overschrijden van artikel zoveel van de vergunning’. Daardoor worden milieuovertredingen eerder gezien als administratieve fouten dan als strafbare feiten waar ernstige gevolgen voor de leefomgeving aan hangen. Ecocide kan het gat opvullen bij het ontbreken van een term.’
Wat zijn je verwachtingen voor de toekomst: gaat het strafrecht vaker aangewend worden in klimaatzaken?
‘Als je kijkt naar de huidige politieke wind, vrees ik dat de staat van het klimaat verder zal verslechteren. Tegelijkertijd geeft het strafrecht gestalte aan morele verontwaardiging. Naarmate het klimaat verslechtert denk ik dat belangorganisaties, burgers en overheden sneller het strafrecht zullen gebruiken om hun verontwaardiging te uiten.
Daarnaast hoop ik dat de handhaving van milieudelicten hoger op de agenda komt te staan. Mijn vrouw is advocaat gespecialiseerd in demonstratierecht en staat bijvoorbeeld Extinction Rebellion bij. Thuis vertelt ze weleens over hoeveel handhaving kan worden aangewend rond die demonstraties. Als milieuovertredingen met eenzelfde effectiviteit zouden worden gehandhaafd, dan zijn de demonstraties misschien ook een stuk minder noodzakelijk.’
